KERALA | PLANIFICACIÓN PARTICIPATIVA A NIVEL DE ESTADO Y ASAMBLEAS POPULARES EN ESTE ESTADO DEL SUR DE INDIA
Desde que, en 1992, India aprobara dos enmiendas que promulgaban la descentralización, el Estado de Kerala ha creado un modelo de funcionamiento horizontal.
Kerala, un Estado situado al suroeste de India, llama la atención por sus avances en democracia participativa y desarrollo social. Ha logrado una ejemplar descentralización basada en la Planificación Participativa, desarrollando una nueva manera de entender la relación entre la ciudadanía y el Estado.
Otras iniciativas que dan voz a las bases, en la mayoría de los casos son muy locales y contrastan con Kerala, por su profundidad, antigüedad y alcance, ya que es una experiencia de planificación participativa a nivel de todo un Estado con más de 32 millones de habitantes (el 76% de la población española). En 1992 el Gobierno de India aprueba las Enmiendas 73 y 74 que hicieron efectiva la descentralización política a nivel nacional. Estas reformas constitucionales disponían que los programas de desarrollo económico y social debían ser diseñados y ejecutados por los gobiernos locales (Panchayats Raj). Pueden suponer una transferencia a los gobiernos locales de fondos (se destina un tercio del presupuesto de desarrollo a los gobiernos locales); de funciones, tales como desarrollo, infraestructura, bienestar social, educación; y de funcionarios, de forma que personal del gobierno central puede ser conferido a los gobiernos locales.
Su aprobación significó el fin de un proceso de lucha iniciado antes de la independencia para establecer el Panchayats Raj como la base del sistema político de India. Este movimiento se basa en la idea Swaraj (auto- gobierno y auto-suficiencia local) de Mahatma Gandhi. Para Gandhi, los pueblos Swaraj eran unidades autogestionadas en las que la población tiene el poder de tomar decisiones relativas a su desarrollo y donde se inician los procesos democráticos, “swaraj es cuando aprendemos a gobernarnos a nosotros mismos”.
¿Por qué en Kerala?
Pero esta descentralización no se llevó a cabo con coherencia en todos los Estados de India. En Kerala las primeras elecciones democráticas de 1957 dieron el poder al Partido Comunista, convirtiéndose en el primer gobierno comunista del mundo elegido por votación. Desde 1980 y tras 20 años de liderazgo comunista, dos coaliciones políticas se alternan en el gobierno cada cinco años: el Frente Democrático de Izquierdas (FDI), liderado por el Partido Comunista Marxista de Kerala (CPIM), y el Frente Democrático Unido (FDU), por el Partido del Congreso, de corte conservador.
En 1996, el FDI entendió las Enmiendas 73 y 74 como una oportunidad para llevar a cabo una revolución social, y movilizó a la población en la Campaña de Planificación Popular. Esta Planificación Participativa es el pilar sobre el que se asienta la descentralización en Kerala y fue posible debido a la fortaleza de su sociedad civil, la voluntad real de cambio del Partido Comunista-Marxista, y al empeño de la población. Esta enérgica sociedad civil se aprecia en el gran número de sindicatos, asociaciones, grupos de mujeres y movimientos sociales presentes en Kerala y que representan su mayor agente de cambio social. Las huelgas, manifestaciones y mítines improvisados son muy comunes en las calles y pueblos del Estado. Se movilizaron cientos de miles de voluntarios, hombres y mujeres de todas las edades y castas, de forma que más de tres millones de personas han participado en la Campaña de Planificación Popular.
Así, Kerala ha logrado los mayores índices de desarrollo social y humano de India, muy próximos a los de países desarrollados, todo ello sin recurrir a medidas coercitivas, sin capital ni ayuda extranjera, e incluso sin un crecimiento económico convencional.
Planificación Participativa
El proceso de planificación de Kerala es un experimento pionero, no se basa en ningún modelo ni parámetro de desarrollo occidental. Se construyó bajo la fórmula de prueba y error, aunque usó algunas técnicas de Diagnóstico Rural Participativo adaptadas a su cultura particular. El gobierno del Estado, los auto gobiernos locales, los voluntarios y la población de base han ido aprendiendo todo lo relativo a la planificación participativa desde la praxis. La actual política de Planificación Participativa del Estado tiene su origen en la metodología de planificación participativa, diseñada en la Campaña Popular, pero sigue evolucionando y adaptándose a los nuevos tiempos.
Los órganos locales que gestionan esta transferencia de responsabilidades son:
El Panchayat de Distrit (Provincia), que coordina los programas de desarrollo como intermediario entre el Estado y las localidades.
El Panchayat de Block (Comarca o eco-zona), que supervisa y da apoyo técnico a los proyectos diseñados en las comunidades.
El Grama Panchayat (Pueblo), que diseña e implementa proyectos acordados en las asambleas por medio de un cuerpo elegido anualmente.
Las decisiones políticas y económicas relativas al desarrollo de las comunidades se toman de manera asamblearia en las Grama Sabhas o Asambleas Populares. Se reúnen una o dos veces al año y en ellas se distribuyen recursos y toman decisiones vinculantes. Según el Citizen Report on Governance: “Son una oportunidad para que la gente aprenda y se empape del espíritu de negociación y compromiso en el ámbito público, a través de los debates y mientras establecen planes de desarrollo y fijan prioridades.”
Cada pueblo, a través de las Asambleas y los Panchayats de Pueblo, se ocupa de los servicios sociales, recogida de basuras, limpieza, abastecimiento de agua, sanidad, educación, seguridad social y el bienestar de su población. Identifican a las familias pobres y aseguran su acceso al programa estatal de distribución de alimentos y queroseno (Supplyco, creado en 1974), ponen en marcha proyectos económicos y empresas locales (cooperativas femeninas) o toman medidas para evitar la destrucción del medioambiente y salvaguardar los recursos locales, como la prohibición del uso de bolsas de plástico o la expulsión de Coca-cola. Mas del 40% de los cargos de los Pachanyats (incluido el de presidente) están reservados para mujeres y para las castas más desfavorecidas. Si visitas un Panchayats es bastante probable que sea una mujer de casta pobre la que te reciba y te explique los proyectos en los que están trabajando.
Los órganos locales que gestionan esta transferencia de responsabilidades son:
El Panchayat de Distrit (Provincia), que coordina los programas de desarrollo como intermediario entre el Estado y las localidades.
El Panchayat de Block (Comarca o eco-zona), que supervisa y da apoyo técnico a los proyectos diseñados en las comunidades.
El Grama Panchayat (Pueblo), que diseña e implementa proyectos acordados en las asambleas por medio de un cuerpo elegido anualmente.
Las decisiones políticas y económicas relativas al desarrollo de las comunidades se toman de manera asamblearia en las Grama Sabhas o Asambleas Populares. Se reúnen una o dos veces al año y en ellas se distribuyen recursos y toman decisiones vinculantes. Según el Citizen Report on Governance: “Son una oportunidad para que la gente aprenda y se empape del espíritu de negociación y compromiso en el ámbito público, a través de los debates y mientras establecen planes de desarrollo y fijan prioridades.”
Cada pueblo, a través de las Asambleas y los Panchayats de Pueblo, se ocupa de los servicios sociales, recogida de basuras, limpieza, abastecimiento de agua, sanidad, educación, seguridad social y el bienestar de su población. Identifican a las familias pobres y aseguran su acceso al programa estatal de distribución de alimentos y queroseno (Supplyco, creado en 1974), ponen en marcha proyectos económicos y empresas locales (cooperativas femeninas) o toman medidas para evitar la destrucción del medioambiente y salvaguardar los recursos locales, como la prohibición del uso de bolsas de plástico o la expulsión de Coca-cola. Mas del 40% de los cargos de los Pachanyats (incluido el de presidente) están reservados para mujeres y para las castas más desfavorecidas. Si visitas un Panchayats es bastante probable que sea una mujer de casta pobre la que te reciba y te explique los proyectos en los que están trabajando.
DIFERENCIAS ENTRE KERALA Y OTROS PLANES DESCENTRALIZADOS
Los autores, integrantes del Observatorio de Ciudadanía y Medio Ambiente Sostenible (CIMAS), analizan la experiencia de Kerala. Donde la democracia participativa funcionaLa descolonización ha permitido ciertas descentralizaciones tras la independencia de las colonias. En Asia, países como Vietnam, India o Filipinas, hicieron descentralizaciones debido a su gran tamaño y geografía. A veces ha significado pactar con algunas élites locales algunos privilegios, pero también en otros casos se han intentado iniciativas más democráticas. El grado de descentralización varía enormemente. En India, desde las ideas de Gandhi, se ha dado preponderancia a los niveles locales de Gobierno (aunque en la práctica su aplicación ha sido muy desigual). Las experiencias de Karnataka y Bengala Occidental, sobre todo esta última, han sido pioneras, y buenos precedentes para el Estado de Kerala.
Los modelos estudiados descentralizados van desde algunos que mantienen o empeoran los sistemas de dominación y acumulación existentes, hasta otros que proponen una mejor “gobernanza”, e incluso los que se pronuncian por democracias participativas o democracias radicales. Si lo que refuerza la descentralización son las corruptelas locales que ya existen (Filipinas), entre los burócratas y los electos, el remedio es peor que la enfermedad. Con modelos populistas reaccionarios pueden incluso empeorar las situaciones previas, como sucedió con la descentralización neoliberal de Pinochet en Chile.
Pero hay también procesos de transformación social construidos desde abajo. Muchos se iniciaron desde procesos urbanos, como el caso de Villa El Salvador desde 1970, en Lima, y con todas las dificultades por las que en estos 40 años ha ido pasando Perú. La ciudad (350.000 habitantes) se hizo con una planificación participativa desde su origen. Hoy tiene una zona industrial exitosa en base a cooperativas locales, sanidad y otros servicios públicos, lo que la sitúa por encima de los otros “pueblos jóvenes” de la periferia de Lima.
Conocidos son los casos de descentralización y participación de ciudades de millón y medio de habitantes como Porto Alegre, Montevideo, Rosario, etc. Descentralización y participación municipales de tipo indígena y rural, son los ejemplos de los municipios zapatistas en Chiapas (México) con las Juntas de Buen Gobierno y los “encargos” de “mandar obedeciendo”. En Ecuador, Bolivia, Venezuela, Uruguay, etc. iniciativas gubernamentales apoyan procesos de descentralización que cuenten con la participación desde las comunidades.
En la UE, se han propuesto programas para el fomento de la participación ciudadana, como las Agendas Locales 21, los Planes Leader, etc. que tratan de acercar el proceso de toma de decisiones a la ciudadanía. Estos programas están destinados a mitigar la crisis de gobernanza que azota a casi todos los países. Pero la mayoría reducen la descentralización a un medio para lograr el crecimiento económico. Aunque también hay procesos descentralizados (algunos Planes Comunitarios, Presupuestos Participativos, Agendas Locales 21, Planes Leader, etc.) que apuestan más por unas democracias participativas con el protagonismo de la gente y desde lo cotidiano.
Hasta la fecha no hemos visto cuajar ningún referente como el de Kerala, a esa escala de 32 millones de habitantes, con tanto tiempo y profundidad. Como CIMAS estamos involucrados en varios procesos en algunos de estos países, y también en algunos de Europa, por eso consideramos que las enseñanzas de Kerala van más allá de tener en cuenta sus condiciones socio-económicas o su cultura, tan diferentes. En 1996 el Frente Democrático de Izquierdas lanzó la Campaña de Planificación Popular. Un salto de 100.000 voluntarios formándose en metodologías participativas sobre la marcha. Una “revolución cultural” desde la planificación descentralizada, la construcción de un nuevo compromiso de la gente con sus intereses locales y con los públicos, que se planifican de abajo para arriba. Este estilo con “desbordes creativos” se basa en “grupos voluntarios” que construyen procesos de tipo instituyente junto a lo instituido, en relaciones tensas pero muy creativas (lo que aquí llamamos “grupos motores”).
En Kerala se ven las diferencias sobre “gobernanza”, “democracias participativas”, “poderío social”, o el voluntarismo. Cómo afrontar las disputas entre los cargos electos locales, los técnicos y la burocracia, y los grupos de voluntarios que se implican en la gestión pública; cómo tomar decisiones vinculantes en las asambleas, con propuestas de grupos de trabajo deliberativos; cómo evitar corruptelas tradicionales con algunos cargos electos y algunos técnicos locales; cómo renovar liderazgos que resuelven según su propio criterio cosas “que no pueden esperar”, y que “gracias a mí” se resolvieron. Superar las formas de pedir favores a las personas que se muestran dominantes.
También aprendemos cómo con un PIB tan bajo respecto a la India, se pueden mantener índices tan altos de educación, de salud, de participación, etc. En los manuales clásicos se decía que primero era el crecimiento económico y luego venía el desarrollo social, pero los datos de Kerala parecen demostrar lo contrario. Esto es importante para ilustrar las diferentes vías posibles ante las crisis en las que estamos inmersos en todo el mundo. Tal vez no sea tan significativo el índice del PIB, visto desde el ángulo de la calidad de vida de la gente, y sea sólo significativo para los inversores internacionales. Kerala con sus cooperativas sociales, su inversión pública muy descentralizada, etc. es un camino.
Rosa Pinto Berbel y Tomás R. Villasante / Estado de Kerala (India)
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